US and SA approaches to classified info

FWdeKlerkFoundation August 10, 2010

The debate continues to rage over the Protection of Information Bill which has been introduced in Parliament to establish a new system for the classification of government information.  Its proponents claim that the Bill is necessary to protect government information from ‘enemies’.  Its opponents charge that it is a threat to the accountability, responsiveness and openness that are at the heart of our multiparty constitutional democracy.

All states have a bona fide duty to protect genuinely sensitive government information.  It might accordingly be instructive to compare the approach in the Protection of Information Bill  with the provisions of the Executive Order on Classified National Security Information that President Obama promulgated in December last year.

The first distinction lies in the definition of matters that should be considered for classification.   In the South African Bill the definition is very wide.  It includes “all matters relating to the advancement of the public good” and “the pursuit of justice, democracy, economic growth, free trade, a stable monetary system and sound international relations”.  It also includes commercial information held by the Government as well as information relating to state owned entities. This means that virtually any government information, including information on parastatals and government tenders, would fall within the scope of classification and so be withheld from the public.

By contrast, the US Executive Order is very precise.  Information can be considered for classification only if its unauthorized disclosure could reasonably be expected to harm national security.  National security is precisely defined to include matters such as military plans and weapons systems; foreign relations; intelligence activities; weapons of mass destruction; and scientific, technological or economic matters that might affect national security.  It is important to note that the anticipated damage to national security must be identifiable and describable.  Moreover, “if there is any significant doubt about the need to classify information, it shall not be classified.”

In the proposed South African system, the National Intelligence Agency – which may be presumed to have a bias toward maximum secrecy – would have overall responsibility for the implementation of the classification of government information.  The key agency in the US classification system is, perhaps more appropriately, the National Archives.  The Executive Order establishes within the National Archives an Information Security Oversight Office, headed by a Director, to oversee implementation of the information classification system.

There are also differences with regard to appeals processes.  South Africans may apply to the relevant department head to have information declassified provided that they can describe the subject matter of the information with sufficient clarity to enable the department head “to locate it with ease”.  If the department head rejects the request, the applicants may appeal to the Minister involved.    In the US system appeals are considered by an Interagency Security Classification Appeals Panel comprising representatives from the principal security departments and agencies. Authorised holders of classified information who believe that information is improperly classified are expected to challenge the classification status of the information, first with their own agency and, if they are not successful, with the Panel.

Provision is also made for requests for a mandatory declassification review provided – as with the South African system – that the document or material can be described with sufficient specificity to enable the relevant agency to locate it.   However, requests for declassification do not apply to information that is the subject of litigation or that is contained in files that are exempted from search and review.

Finally, the South African system prescribes severe penalties – including prison terms ranging from 3 to 25 years – for any unauthorized person who obtains, disseminates or is in possession of classified information.   The penalties in the US Order, by contrast, are directed solely at government employees who are responsible for handling classified information.   The sanctions may include a reprimand, suspension without pay, removal or the termination of classification authority.

To sum up:  the proposed South African classification system could affect virtually any state information whereas the US Order is precisely limited to clearly defined security information;  the South African system would be administered by the National Intelligence Agency whereas the US system is under the aegis of the National Archives; the US system makes provision for appeals to a multiagency panel while South Africans would have to appeal against classification decisions to the Minister of the Department that took them in the first place. Finally, anyone breaching the South African act could be subject to severe criminal penalties, whereas the US system would apply administrative sanctions only to government employees.

Both the US Executive Order and the South African Protection of Information Bill profess adherence to the free flow of information between the government and the people.  Both specifically prohibit classification for improper purposes.  However, the two approaches would clearly have very different outcomes in terms of public access to government information.
The United States, with global military and diplomatic commitments that far surpass those of South Africa, has adopted an approach to the classification of government information that is far less draconian than the system that South Africa wishes to implement in terms of the Protection of Information Bill.  The question inevitably arises as to the underlying purpose of the Bill:  is it a bona fide attempt to establish a constitutionally compliant classification system – or is it really intended to stop the flow of embarrassing government information to the people via whistleblowers and investigative journalists?

—————————–

Die vurige debat duur voort oor die Wetsontwerp op die Beskerming van Inligting wat `n nuwe stelsel sal vestig vir die klassifisering van staatsinligting.  Die voorstanders van die Wetsontwerp beweer dat dit nodig is om staatsinligting te beskerm teen ‘vyande’.  Die teenstanders van die Wetsontwerp is van mening dat dit `n bedreiging is vir die grondliggende beginsels van ons grondwetlike demokrasie, naamlik verantwoordingspligtigheid, `n responsiewe ingesteldheid en openheid.

Alle state het `n bona fide plig om werklike sensitiewe staatsinligting te beskerm.  Ter illustrasie hiervan sal die benadering in die Wetsontwerp op die Beskerming van Inligting gevolglik vergelyk word met die bepalings in die Uitvoerende Bevel oor Geklassifiseerde Nasionale Sekuriteitsinligting, wat in Desember verlede jaar deur President Obama proklameer is.

Die eerste onderskeid word getref met die definisie van kwessies wat vir klassifisering oorweeg moet word.  In die Suid-Afrikaanse Wetsontwerp is die definisie baie breed.  Dit sluit in “alle kwessies wat verband hou met die bevordering van dit wat in die beste belang van die publiek is” en “die nastreef van geregtigheid, demokrasie, ekonomiese groei, vrye handel, `n stabiele monetêre stelsel en gesonder internasionale verhoudinge.”  Dit sluit ook die regering se kommersiële inligting in, sowel as inligting wat verband hou met entiteite in staatsbesit.  Dit beteken dat feitlik enige staatsinligting, insluitend inligting oor semistaatsinstellings en staatstenders, binne die bestek van klassifisering sal val en dit van die publiek weerhou kan word.

In teenstelling hiermee is die VSA se Uitvoerende Wetgewing baie spesifiek.  Inligting kan slegs vir klassifisering oorweeg word indien die redelike verwagting is dat die ongemagtigde bekendmaking daarvan skade kan aanrig aan nasionale sekuriteit.  ‘Nasionale sekuriteit’ word gedefinieer om kwessies in te sluit soos militêre planne en wapenstelsels; buitelandse verhoudinge; intelligensie aktiwiteite; wapens van grootskaalse vernietiging; en wetenskaplike, tegnologiese of ekonomiese kwessies wat nasionale sekuriteit kan affekteer.  Dit is belangrik om daarop te let dat verwagte skade aan nasionale sekuriteit identifiseerbaar en beskryfbaar moet wees.  Belangriker nog, “as daar enige merkwaardige twyfel is oor die noodsaaklikheid om inligting te klassifiseer, sal dit nie klassifiseer word nie.”

In die voorgestelde Suid-Afrikaanse stelsel, het die Nasionale Intelligensieagentskap – wat per definisie ingestel is om maksimum geheimhouding te handhaaf – die primêre verantwoordelikheid rakende die implementering van die klassifisering van staatsinligting.  Die sleutelagentskap in die VSA se klassifiseringstelsel is (miskien meer gepas) die Nasionale Argiewe.  Die Uitvoerende Bevel vestig `n ‘Information Security Oversight Office’ in die Nasionale Argiewe, met `n direkteur aan die stuur daarvan, om toesig te hou oor die implementering van die stelsel van inligtingsklassifisering.

Daar is ook verskille met betrekking tot appèlprosesse.  Suid-Afrikaners mag aansoek doen by die relevante departementshoof om sekere inligting te laat deklassifiseer, mits hulle die onderwerp van die inligting met voldoende duidelikheid kan beskryf om sodoende die departementshoof in staat te stel om “dit maklik op te spoor”.  Indien die departementshoof die versoek afkeur, mag die aansoeker appelleer tot die betrokke minister.  In die stelsel van die VSA word appèlle oorweeg deur `n ‘Interagency Security Classification’ Appélpaneel wat bestaan uit verteenwoordigers van die hoof sekuriteitsdepartemente en -agentskappe.  Gemagtigde houers van geklassifiseerde inligting, wat glo dat inligting verkeerdelik geklassifiseer is, het ‘n plig om die geklassifiseerde status van die inligting eerstens bevraagteken by hul eie agentskap en, indien hulle nie daarin slaag nie, by die Paneel.

Voorsiening word ook gemaak vir versoeke vir `n verpligte hersiening van geklassifiseerde inligting, mits – soos in die geval van die Suid-Afrikaanse stelsel – die dokument of materiaal met voldoende spesifikasie byskryf kan word sodat die betrokke agentskap in staat sal wees om dit op te spoor.  Versoeke vir deklassifisering is egter nie van toepassing op inligting wat die onderwerp van litigasie nie, of inligting wat vervat word in lêers wat vrygestel is van soek en hersiening.

Laastens skryf die Suid-Afrikaanse stelsel swaar strawwe voor – insluitend tronkstraf van 3 tot 25 jaar – vir enige ongemagtigde persoon wat geklassifiseerde inligting bekom, versprei of in besit is daarvan.   Die strawwe in die VSA se Uitvoerende Wetgewing is in teenstelling hiermee slegs van toepassing op werknemers van die staat wat verantwoordelik is vir die hantering van geklassifiseerde inligting.  Die sanksies is administratief van aard en mag `n waarskuwing, skorsing sonder betaling, verwydering of afdanking van die owerhede van geklassifiseerde inligting insluit.

Ter samevatting: die voorgestelde Suid-Afrikaanse stelsel van klassifisering kan feitlik enige staatsinligting affekteer, terwyl die VSA Wetgewing spesifiek beperk is tot duidelik gedefinieerde sekuriteitsinligting.  Die Suid-Afrikaanse stelsel sal administreer word deur die Nasionale Intelligensieagentskap, terwyl die stelsel van die VSA val onder die beheer van die Nasionale Argiewe.  Die VSA se stelsel maak voorsiening om te kan appelleer tot `n multi-agentskap-paneel, terwyl Suid-Afrikaners sal moet appelleer teen besluite oor klassifisering by die minister van die departement wat dit in die eerste plek klassifiseer.  Laastens sal enige iemand wat die Suid-Afrikaanse wet oortree, onderworpe wees aan swaar kriminele strawwe, terwyl die stelsel van die VSA administratiewe sanksies slegs sal toepas op werknemers van die staat.

Beide die VSA se Uitvoerende Wetgewing en die Suid-Afrikaanse Wetsontwerp op die Beskerming van Inligting voer aan dat hulle getrou bly aan die vrye vloei van inligting tussen die regering en die mense.  Albei verbied spesifiek klassifisering vir onbehoorlike doeleindes.  Die twee benaderings sal egter duidelik baie verskillende uitkomstes hê in terme van openbare toegang tot staatsinligting.

Die Verenigde State, met globale militêre en diplomatieke verantwoordelikhede wat baie groter is as dié van Suid-Afrika, het `n benadering aangeneem ten opsigte van die klassifisering van staatsinligting wat glad nie so drakonies is soos die stelsel wat Suid-Afrika wil implementeer in terme van die Wetsontwerp op die Beskerming van Inligting nie.  Die uiteindelike vraag rakende die doel van die Wetsontwerp is dus: is dit `n bona fide poging om `n klassifiseringstelsel te vestig wat in ooreenstemming is met die Grondwet – of is dit in werklikheid bedoel om die vloei van staatsinligting na die publiek deur middel van onthullers en ondersoekende joernaliste te stop?

About FWdeKlerkFoundation, the author

The FW de Klerk Foundation aims to uphold the full spectrum of rights, values and principles in the Constitution of South Africa and to promote peace in multicultural societies. It has no party political affiliation and attempts wherever possible to achieve its goals through discussion via a consensus-seeking, non-confrontational style.